O sentido que temos do conceito de reforma urbana é amplo, relacionado às tentativas de regulamentar normas e intervenções urbanas visando garantir o direito à cidade e à habitação, na perspectiva de fazer valer a função social da propriedade e de limitar o direito absoluto de propriedade.

O projeto surgiu da necessidade de sistematizar um amplo conjunto de pesquisas, atividades profissionais e ações políticas realizado pelos integrantes da equipe envolvida na realização deste livro, apresentando um fio de continuidade que aponta a contribuição decisiva dos arquitetos e urbanistas nesse processo.

A oportunidade de concretizar esse projeto surgiu com o lançamento de um edital pelo CAU/SP em 2017 dirigido a organizações não governamentais, que possibilitava a edição de publicações e realizações de seminários. Assim, obtivemos o apoio do Conselho de Arquitetura e Urbanismo, através do Termo de Fomento no 005/2017 firmado entre a Associação Casa da Cidade e o CAU/SP.

Esta publicação não tem a pretensão de esgotar o tema; ao contrário, busca sistematizar um conjunto de pesquisas e reflexões, hoje disperso em diferentes locais, com o objetivo de criar um material de referência básico que possa permitir o aprofundamento das investigações e novas perspectivas analíticas.

Além desta introdução e da conclusão, o livro apresenta cinco capítulos organizados de acordo com uma periodização definida conforme os principais marcos que representam pontos de inflexão no processo de implementação da reforma urbana no Brasil: a criação e a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau); as mobilizações pela introdução de instrumentos de reforma urbana na redemocratização; a aprovação do Estatuto da Cidade e a criação do Ministério das Cidades.

O primeiro capítulo, voltado a iniciativas na era Vargas, trata do período pré-1964, quando o golpe militar promoveu importantes alterações no enfrentamento da questão urbana, com a criação do BNH e o Serfhau.

O capítulo situa as ações pioneiras para enfrentar a questão urbana e habitacional no Brasil ainda no Estado Novo (1937-1945), como a Lei do Inquilinato (1942), que congelou os aluguéis e proibiu os despejos, primeira norma brasileira que restringe o direito de propriedade com o objetivo, ao menos aparente, de garantir o direito à habitação.

O foco principal desse capítulo é dedicado às reformas de base realizadas durante o curto governo João Goulart (1961-1964), momento em que se realiza o Seminário de Habitação e Reforma Urbana que, muitos consideram o marco fundador da reforma urbana no Brasil.

O segundo capítulo trata do período do regime militar (1964-1985), que praticamente coincide com a criação e extinção do Banco Nacional de Habitação e com a atuação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e de seu sucessor, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).

Trata-se de momento em que o Estado brasileiro criou uma estrutura institucional robusta para enfrentar a questão habitacional e urbana, tanto em nível nacional como nos Estados e municípios; desenvolveu ou financiou intervenções de grande porte nas cidades, como a implantação de grandes conjuntos habitacionais e redes de infraestrutura urbana; e apoiou a elaboração de planos diretores.

Nesse capítulo é dado grande destaque para o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, que o governo militar elaborou e enviou para o Congresso Nacional em 1983. Malgrado o caráter conservador do regime, esse projeto, que resultou dos debates promovidos por uma competente tecnocracia estatal, era bastante avançado e, caso houvesse sido aprovado, teria criado um arcabouço legal inédito de cumprimento da função social da propriedade.

O terceiro capítulo trata do período de redemocratização do país, a partir da década de 1980 e até a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001. Muitos chamam esse período de décadas perdidas, mas, na verdade, foi um tempo de muita esperança, construção de utopias e extremamente rico em termos de mobilização da sociedade, na perspectiva de conquistar direitos sociais e urbanos, e de formulação de propostas de políticas públicas alternativas, que criaram novos paradigmas de gestão.

O capítulo mostra que, nessas décadas, a sociedade civil e o Legislativo passaram a ter maior protagonismo na formulação de propostas para enfrentar a questão urbana. Ao contrário do período anterior, quando as ações estiveram fortemente concentradas na mão do Estado, mais especificamente do governo federal, na redemocratização as iniciativas mais significativas partiram da sociedade civil, de movimentos organizados e do Legislativo, em especial o Congresso Nacional.

Ganham grande destaque a proposição da emenda de iniciativa popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte (1987), e o projeto de lei também de iniciativa popular referente ao Fundo Nacional de Moradia (1991), propostas essas que geraram campanhas nacionais de mobilização popular.

E, a partir dessas iniciativas, o Congresso Nacional se tornou um fórum efetivo de debates em torno da questão urbana, seja durante a Constituinte seja ao longo dos anos 1990, quando tramitou o projeto de lei que gerou o Estatuto da Cidade.

Nesse capítulo também são apontadas iniciativas relevantes de reforma urbana a cargo de governos municipais durante essa época em que a seção de Política Urbana da Constituição ainda não estava regulamentada, como a criação das primeiras zonas especiais de interesse social, as tentativas pioneiras de cobrança do solo criado e de regularização e urbanização de favelas.

O quarto capítulo é voltado ao período mais recente, cujo marco referencial foi a criação do Ministério das Cidades. Trata-se da fase em que surgiu uma nova estrutura da administração federal, encarregada de articular as políticas urbanas setoriais (habitação, saneamento, mobilidade e gestão territorial), de criar novos marcos regulatórios para garantir o direito à cidade e de implementar o Estatuto da Cidade.

A implementação do Estatuto da Cidade requeria a elaboração de planos diretores que incorporassem os novos instrumentos de reforma urbana criados por esse regulamento federal. Para tanto, o Ministério das Cidades criou a campanha nacional pelos Plano Diretores Participativos, que além de firmar convênios com municípios para apoiar financeiramente a elaboração de planos diretores participativos, a serem realizados de acordo com a metodologia definida pelo MCidades, desenvolveu programas e cursos de capacitação de técnicos e lideranças comunitárias visando garantir a plena participação da sociedade nesse processo.

O capítulo sintetiza as principais iniciativas nesse período (2003-2014) em prol do direito à cidade, como os marcos regulatórios e os programas de habitação, saneamento e mobilidade, mostrando a desarticulação entre as propostas da reforma urbana e a implementação de projetos setoriais.

O quinto capítulo busca refletir sobre a elaboração participativa do Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (2002), assim como sobre sua revisão (2014), um dos primeiros planos aprovados que incorporaram todos os instrumentos do Estatuto da Cidade. Busca-se observar uma aplicação concreta do estatuto em uma cidade que é a maior do país e marcada por um complexo jogo de interesses e uma forte mobilização social.

Esse capítulo aborda o processo de debate e participação social, as formas de aplicação dos instrumentos e os conflitos em torno deles, e o projeto de cidade que orientou suas diretrizes e os resultados já obtidos.

O intuito é mostrar que, apesar das dificuldades em um contexto urbano, econômico e político complexo, foi possível avançar em direção ao direito à cidade e à reforma urbana. No entanto, para que esse processo se consolide de fato, é preciso um enorme esforço para superar os entraves, garantir sua implementação e evitar os retrocessos.

A conclusão traz uma reflexão sobre os desafios futuros. Com a atual crise econômica, fiscal e política no país, onde são evidentes as tentativas de se reduzir direitos sociais conquistados na Constituição de 1988, pode-se dizer que, após trinta anos de avanços contínuos, um ciclo se encerrou abrindo um período de incertezas. Nesse contexto, é necessário apontar novas perspectivas que tragam luz sobre os caminhos a trilhar no enfrentamento da questão urbana.

Essa conclusão é um fechamento que justifica a própria realização deste livro. Com certeza, muito se avançou em mais de cinquenta anos de mobilizações e elaborações técnicas sobre a Reforma Urbana. Mas, para continuar avançando, é necessário sistematizar as experiências realizadas e olhar com otimismo para o futuro, malgrado as dificuldades atuais.

Para apontar novos horizontes, deve-se resgatar os processos que nos levaram até aqui, fazendo uma avaliação crítica dos erros e acertos do passado e vislumbrando os próximos passos a serem dados.” (BONDUKI, 2017)

BONDUKI, Nabil (org.). A luta pela reforma urbana no Brasil: do Seminário de Habitação e Reforma Urbana ao Plano Diretor de São Paulo. 1. ed. São Paulo: Instituto Casa da Cidade, 2017. 244 p. ISBN 978-85-54325-00-8.

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O resultado foi um plano diretor que dá um rumo para a cidade, estabelecendo objetivos claros e definindo uma estratégia para alcançá-los. Após a aprovação era necessário implementar as ações, os planos setoriais e a legislação complementar previstos, o que requer inúmeras iniciativas do poder público municipal.

Essa publicação, elaborada pelo gabinete do vereador Nabil Bonduki, é uma contribuição da Câmara Municipal para que todos possam conhecer, se apropriar e defender o novo Plano Diretor de São Paulo.

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Entre la Amnistía de 1979 y la elección de Lula en 2002, se vivió una larga secuencia de redemocratización de las instituciones políticas, que sacó al país del régimen autoritario implantado en 1964, en dirección a la democracia y a la construcción de un nuevo escenario institucional. Los márgenes fundamentales fueron la organización de nuevos partidos políticos (1980), las elecciones directas para gobernadores (1982) y alcaldes de las capitales (1985), el Congreso Constituyente abierto a la participación popular (1987-1988), la Constitución Ciudadana de 1988, las elecciones directas para presidentes (1989), el impedimento por corrupción de primer presidente electo por voto directo, sin interrupción del orden institucional (1992) y la consolidación de la estabilidad política y económica (1993-2002).

Gracias a ese procese fue posible la elección no solo como un suceso de un gobierno comprometido con transformaciones estructurales para enfrentar las graves desigualdades existentes y garantizar los derechos sociales para la población excluida. Esa trayectoria no puede ser entendida sino a luz del amplio conjunto de movilizaciones populares y sociales, de construcción de organizaciones civiles y de formulaciones políticas públicas con participación de la sociedad, que marcó el país en ese período.

Una de las facetas de ese proceso fue la lucha por la construcción de nuevos paradigmas en las políticas públicas urbanas y habitacionales, basada en principios como la función social de la propiedad, el derecho a la vivienda digna, la universalización del acceso al saneamento básico y al transporte público de calidad y la gestión democrática de la ciudad. Esos principios fueron articulados en un amplio movimiento, plural y multifacético, conocido como Movimiento por la Reforma Urbana, que, aglutinando innumerables organizaciones y movilizaciones, fue, a lo largo de ese periodo, acumulando victorias y experiencias concretas en la perspectiva de garantizar los derechos urbanos.

La larga serie de eventos en los que el protagonismo estuvo con la sociedad se inició con la enmienda, de iniciativa popular, por la reforma urbana en el proceso constituyente, que hizo posible la introducción, por primera vez, de una sección específica sobre desarrollo urbana en una Constitución brasileña, introduciendo los principios de la función social de la propiedad, y del derecho a la vivienda. Siguieron las experiencias concretas de administraciones municipalidades que, a lo largo de los años 1990, introdujeron formas participativas de gestión; la movilización por el Estatuto de la Ciudad, aprobado por el Congreso Nacional (2001); la aprobación del Proyecto de Enmienda Constitucional que introdujo la vivienda como un derecho social constitucional (2000); la formulación del Proyecto Vivienda (1999-2000), estruturando una estrategia para ponderar el déficit habitacional del país.

Ese proceso culminó con la creación del Ministerio de las Ciudades en el gobierno de Lula en 2003, encargado de coordinar a nivel nacional una nueva política urbana conteniendo las políticas sectoriales, como vivienda, saneamiento ambiental y transporte urbano, que abrió nuevos horizontes para garantizar el derecho a la vivienda.” (BONDUKI, 2014)

BONDUKI, Nabil. Avances, limitaciones y desafios de la política habitacional de gobierno de Lula: derecho a la vivienda en oposición al derecho a la ciudad. In: BOLÍVAR, Teolinda; GUERRERO, Mildred; RODRIGUEZ, Marcelo (coord.). Casas de infinitas privaciones: ¿Germen de ciudades para todos?. Quito: Ediciones Abya-Yala, 2014. v. 1, cap. 2, p. 51-93. ISBN 978-9942-09-189-5.

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Palavras-chave: Planejamento, Plano Diretor, São Paulo, Uso do solo, Desenvolvimento urbano.” (BONDUKI, 2011)

BONDUKI, Nabil. O modelo de desenvolvimento urbano de São Paulo precisa ser revertido. Estudos Avançados: Dossiê São Paulo, Hoje, São Paulo, v. 25, ed. 71, jan./abr. 2011.

Disponível também em: https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142011000100003&lng=pt

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O principal objetivo do PlanHab é formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do país, direcionando da melhor maneira possível, os recursos existentes e a serem mobilizados, e apresentando uma estratégia nos quatro eixos estruturadores da política habitacional: modelo de financiamento e subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construção civil. Com ele se pretende implementar um conjunto de ações capazes de construir um caminho que permita avançar no sentido de atingir o principal objetivo da PNH: universalizar o acesso à moradia digna para todo cidadão brasileiro.

Com o PlanHab, pretende-se introduzir o planejamento habitacional no país, contribuindo para firmar a habitação como política social e de Estado a partir de princípios comuns a todos os agentes, recursos compatíveis com os problemas e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de Habitação. Planejar a execução da política habitacional não é uma tarefa fácil, pois o Brasil não tem uma tradição de planejamento deste setor, tão sujeito a ações imediatistas, de cunho clientelista e/ou assistencialista.

A falta de tradição e a descontinuidade das estruturas governamentais encarregadas da gestão do setor nas décadas de 80 e 90 levaram a uma carência de um sistema de informações adequado para monitorar, avaliar e planejar a política habitacional, lacuna que vem sendo suprida nos últimos anos, mas que ainda permanece em muitos aspectos importantes. Vários estudos foram contratados pela SNH/MCidades com o objetivo de conhecer melhor os problemas e os desafios da questão da moradia no país, entre eles sobre o déficit habitacional, elaborado pela fundação João Pinheiro (FJP:2005); sobre assentamentos precários do CEM/CEBRAP (2007), e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas moradias, elaborado pelo Cedeplar (2007). Estes são trabalhos importantes que subsidiaram a elaboração do PlanHab; mas, contudo, ainda não se dispõe de um estudo consistente sobre a produção pública e privada no país, com quantificação, tipolo- gias adotadas, apropriação de custos (terra, edificação, infraestrutura, entre outros aspectos), localização, demanda atendida etc. Muitas vezes só se dispõe de informações resultantes de estudos de caso, que nem sempre permitem generalizações. De qualquer maneira, a elaboração do PlanHab permitiu identificar as lacunas e organizar as informações existentes, indicando novos estudos necessários para implementar de maneira permanente o processo de planejamento habitacional no país.” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010)

MINISTÉRIO DAS CIDADES. Secretaria Nacional de Habitação. Dez. 2009. Plano Nacional de Habitação: Versão para debates, Brasília, p. 212, maio 2010.

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Escrito originalmente como dissertação de mestrado defendida na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, este livro ganha atualidade no momento em que a autogestão passa a ser adotada em vários programas habitacionais implementados pelo poder público, principalmente em São Paulo, com excelentes resultados. Este é um exemplo de como a Universidade pode contribuir com a sociedade através da formulação de políticas públicas inovadoras quando participa em conjunto com movimentos sociais na busca de soluções para os graves problemas nacionais. E como utopias construídas coletivamente podem se transformar na realidade.” (BONDUKI, 1992)

BONDUKI, Nabil. Habitação & Autogestão: Construindo territórios de utopia. Rio de Janeiro: FASE, 1992.

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Isso tem sua importância mas também seus limites. Assim, por exemplo, associar a auto-construção de moradias com a problemática do custo de reprodução da força de trabalho no quadro de um capitalismo selvagem que caracterizou a sociedade brasileira recente, foi um passo essencial. MAs faltava – e falta ainda – especificar este processo geral a partir de análises que permitissem avançar no aprofundamento deste questão que une a (super) exploração do trabalho àquilo que tem sido denominado de “espoliação urbana”.

Neste sentido o presente estudo representa um passo adiante. Munidos de um instrumental teórico adequado, os autores foram à periferia (sem o qual de pouco adianta ir) e a partir de uma pesquisa em profundidade realizada em 5 loteamentos de baixa renda lançaram-se no esforço de destrinchar alguns aspectos do cotidiano das classes trabalhadoras, procurando, ao mesmo tempo, sentir e pensar o sentido e o significado deste cotidiano. Retomam a questão da produção do espaço urbano, da dilapidação da mão-de-obra, da valorização da terra e da expulsão daqueles que não conseguem arcar com o “preço do progresso”, retomam a própria noção de “periferia”, tão usada e abusada, vaga e ambígua, relacionando-a com a temática da renda da terra.

O presente estudo é, antes de tudo, uma discussão sobre estes temas com base nos elementos empíricos levantados através de questionários padronizados, entrevistas e observações.

Não é um trabalho acabado. Nele, sobretudo, há pistas, aberturas e questionamentos. Constitui a primeira versão de uma pesquisa financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) à título de “iniciação científica” que, após o mergulho empírico, teve que tomar a forma escrita. Neste ponto sempre haverá quem considere certas partes menos desenvolvidas e que em alguns momentos houve hesitações ou mesmo deslizes. Mas esta faz parte do trabalho intelectual e afinal estamos todos aprendendo. (KOWARICK apud BONDUKI & ROLNIK, 1979)

BONDUKI, Nabil; ROLNIK, Raquel. Periferias: ocupação do espaço e reprodução da força de trabalho. 1. ed. São Paulo: Programa de Estudos em Demografia e Urbanização (PRODEUR), 1979. 130 p.

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